论公文请示事项的确立原则

一、确立职权范围原则

凡是下级行文机关职权范围内不能解决的问题和事项，诸如，对现行方针、政策、法令、规章、制度不甚了解，需要请求上级明确指示、解释或答疑才能办理的；下级机关需要办理的解决人、财、物等方面的问题，但本身又无权办理、无能处理、无力解决的；工作中出现了新情况、新问题，而又无章可循，有待上级明确指示才能办理的；因情况特殊难以执行现行规定，有待上级重新指示才能办理的；因意见分歧，思想无法统一，难以定夺，有待上级裁决才能办理的；下级机关职能部门就本身分管业务范围内出现的新情况、新问题所提出的解决办法和措施，却因职权所限不能自行向相关部门发布指令，必须请求上级机关审定批准后转发相关部门执行的，等等，均属于遵循公文请示职权范围原则的问题。

例如：
. O- |: z( h% }1 d
××加工厂关于执行绩效薪酬分配政策问题的请示
0 u1 R) ]2 v4 h7 R: k! _9 k
××省劳动厅：
, i9 x# k; b+ _1 H" D　　为全面贯彻绩效薪酬分配原则，进一步调动职工的劳动积极性，现就绩效薪酬分配政策两项具体问题请示如下：一是拟用××××年全厂超额利润的××%为全厂职工晋升工资，其中，××××年××月××日在册职工每人晋升一级，凡班(组)长和车间先进生产(工作)者再依次晋升一级，全厂技术突击组成员每人浮动一级工资；二是拟用××××年全厂超额利润的××%，一次性为全厂职工每人增发奖金，具体金额按劳动绩效（出勤率、完成额定和超额）计算。
: x& o, }' `- D! ]  h+ m0 B  Y　　以上请示，妥否，请批示。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××加工厂　　　　
: P# n) `, ]1 W$ d5 D+ C5 a0 P　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年十月二日　　

9 a) j4 ^7 X, |& E5 ?8 Y　　这是一篇规范的例文。政策性的问题是个原则性问题。把握不准政策时，就应及时主动地向上级主管机关进行请示。例文的事项是为该厂职工“晋升工资和发放奖金”，之所以这样做，是“为全面贯彻绩效薪酬分配原则，进一步调动职工的劳动积极性”，这既符合职工的切身利益，又有利于调动职工的积极性，促进企业的长期发展。然而，企业面对全厂职工晋升工资和发放奖金这样的政策性问题，该厂不能超越权限范围自作主张进行决策，请示上级主管部门是必须的。因此，该请示提出的请示事项完全合乎职权范围原则。但下例请示却没有很好地把握这一原则：
- i% E5 ^# M& v( R6 P/ D
5 L0 f' i. V0 B% U2 r! |8 H; H　　　　　　　　　　　　　　　　　　关于《教职工借阅图书规则》的请示
: C3 I) |6 `5 W1 C0 I* }  M
1 E  R" `/ b9 p××大学：

　　长期以来，我校图书馆(总馆)在教职工借阅图书方面情况混乱，很多教职工借书长期不还，个别教职工甚至根本没有办理借阅手续。其他分院也存在同样的问题。为形成良好的借阅秩序，经××分院研究讨论，特制订《教职工借阅图书规则》供全校教职工遵守。
以上规则如无不妥，建议批转各分院执行。
2 p9 \5 {% x  Z$ M% q  T
/ }+ M# s8 e8 q  b: K　　附件：《教职工借阅图书规则》
' h; T9 t9 f9 j
  W2 C# V. q: m9 ^0 n1 M　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××大学××分院图书馆　　
0 R: o) \. T: z1 A: K1 p: G　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  二○○九年十月十日　　
1 g7 Q5 m# l# t
　　上述例文请示事项的确立所犯的错误是：《教职工借阅图书规则》是为规范全校教职工借阅行为的，根据权属关系，应该由学校总图书馆制定，然后呈请××大学领导班子审批。作为分院图书馆无权提出该请示。其本质问题是超越了行文单位的权限，违反了请示事项的确立职权范围原则。超越行文权限的弊端在于，它不仅扰乱了上下级的公文行文秩序，更严重的是破坏了上下级行政机关的权属管理关系，甚至给上下级之间造成误会和复杂的矛盾。

　　二、确立充分理由原则

　　“请示”主体中的“请示理由”与“请示事项”构成了密切的事理逻辑关系，请示事项的确立要以理由为前提，请示理由讲得合理而客观、充分而有力，请示事项的确立才有可信度和可行性。这是拟写公文“请示”的基本常识和要求，不仅有助于行文目标的实现，同时也为上级机关的批复提供了具有说服力和可信度的依据。例如某请示的主体部分：
# b) H* @. _8 c
　　由于近年我校招生规模不断扩大，造成学生住宿十分困难，现在住宿生有两人挤住一个床位的情况，这严重影响了学生的正常学习生活和身心健康，也给学校管理造成很大不便。为解决这一问题，我校拟建一栋六层7800平方米的学生宿舍楼。经工程技术人员匡算，共需资金××××万元，目前，我校已自筹资金×××万元，尚缺资金×××万元。恳请××市教育局能够给予缺口资金以支持。

, o, r+ n& s/ S' K$ b6 P　　上例请示中，学校所列理由充分，讲明了学校的现实情形和所遇困难，“招生规模不断扩大”、“ 住宿十分困难”、“两人挤住一个床位”等，同时也阐明了由此带来的隐患问题，“影响学生学习生活和身心健康”、“ 学校管理不便”，理由充分可信。在拥有充分理由的前提下，再提出了请示解决的问题，“拟建学生宿舍楼”、“尚缺资金×××万元”、“恳请××市教育局给予缺口资金以支持”等，所列“理由”与“事项”之间逻辑关系紧密，充分表明请示事项的必要性和重要性，这些都是上级批准请示事项的可靠、充分、有力的依据。该请示中提出的请示事项合乎充分理由原则。但下例请示却没有合乎这一原则：
; S; F; u% g5 F3 ^. }! C! ]  U! D
　　　　　　　　　　　　　　　××物业管理公司关于解决××社区管理费用的请示
. o  e. i" Y1 ?4 t$ M, {# G
5 T& F$ X5 ]1 @$ l$ a. J6 s××区管委会：
* V% d  w6 o. m
　　××社区基础设施改造工程已全部完成，并于××××年××月××日正式通过上级机关的验收。上级机关××××年××月××日通知要求做好某社区的物业管理，我公司就该社区物业管理开办以及对改造后的社区进行有效管理，所需的必备配置物品及经费预算如下：

- ?. j- i" I! _% B& |　　……

% H9 \1 L& \% x" z# i$ l1 A+ p　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××物业管理公司 　　　
& F" m( f' q' U* B　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年二月十一日　　

　　上述例文存在的问题是：没有拿捏准确请示理由与请示事项之间的逻辑关系，而且请示事项含糊不清，违反了充分理由原则。我们通过仔细揣摩分析，该文目的是向上级申请支持购置物品的“费用”，“费用”是为了“购置物品”，以此达到上级对实施物业管理的要求。假如调整一下思路：先简略写出“基础设施改造完成并通过上级机关的验收”，然后写出“为保证对社区按时实施物业管理”，目前必须配置什么“物品”，再写存在的困难及配置不完备易产生的后果，最后顺理成章地写出请示事项，即“恳请上级机关全额拨付购置物品的费用”，理由与请示事项的逻辑关系就陈述清楚了，充分的理由也显而易见，这样才能得到上级的认同和批准。
' ]/ S  q# B6 ]. |/ ^
　　三、确立既定事实原则

% b/ Y3 J) w/ m# f' \& q+ a- A: ^9 y　　确立请示事项要与上级机关以往或现行的规定和政策相衔接，以往或现行的规定和政策已经明确并已在下级机关工作中实施，则不必再请示上级机关而应由下级机关自行处理。如果已经成为既定事实的事项还有不足之处或新近发生了特殊情况，则需要作为“补充”事项向上级请示。

" N! J3 y4 g( L/ }  E. l　　例如：
- O- m( A3 D7 _1 t
　　　　　　　　　　　　　　　　　关于进一步发展××市特殊教育补充意见的请示
* u! N6 Y& D. X6 x% u+ h, C
0 F0 r1 U% g; e3 `8 Y( E××市人民政府：
) [: A# {- g9 {* I& B
# t. Y+ B: |7 k6 N2 m0 q, ]2 L  t　　根据××教委、中残联《残疾儿童少年义务教育“××”实施方案》（教基〔××××〕××号）和××市政府《关于印发××市残疾人事业“××”计划纲要的通知》（××府〔××××〕×××号）等文件要求，为巩固“××”期间特殊教育成果，保证××市残疾儿童少年义务教育“××”实施方案的完成，促使××市特殊教育事业进一步发展和提高，在贯彻执行市政府办公厅《转发市教委等部门关于发展××市特殊教育的若干意见的通知》（××府办〔××××〕××号）的基础上，结合××市实际，提出以下补充意见：

- u% r. f* }& ^7 i　　……

6 H( ?' l/ S8 I　　以上请示如无不妥，请转发有关部门执行。
# C9 P6 u, R* K/ f2 s
　　　　　　　　　　　　　　××市教育委员会

　　　　　　　　　　　　　××××年××月××日　　

' @2 k+ v2 [- ^$ v
9 T. L9 y2 D: x. t
6 a' m- j- f9 V& n0 P0 I( t3 h　　这是一篇规范的请示。该请示正文首先列出《残疾儿童少年义务教育“××”实施方案》、《印发××市残疾人事业“××”计划纲要的通知》这两个已执行的文件和“巩固‘××’期间特殊教育成果”，表明“××市特殊教育”已在实施之中，特殊教育已经成为本市的既定事实。接着提出“为……，保证……，促使……，在……基础上，结合……”，在一连串的缘由句之后，确立请示事项为“提出以下补充意见”。值得注意的是，该请示不同于其他请示之处在于“补充”，表明已往实施的事项还有不完善的地方，提出“补充”的事项才有确立的必要和可能。因此，该请示提出的“补充”事项合乎既定事实原则。
% \" K9 ]- j" \
　　下例请示则忽视了这一原则：

　　　　　　　　　关于财政拨款经费的请示
( k. G7 N5 ]  u4 a& A" M+ T
2 u  b( Q! s1 n( c7 l8 j+ U* H××省政府：

　　我局是全额拨款的事业单位，编制××人，均为全部事业编制，××××年财政拨款经费×××万元。我局实有在职人数××人，离退休人数××人。按照兄弟局同类事业单位年人均财政拨款在职人员××万元、离退休人员××万元的标准，我局财政拨款数应为×××万元，现缺口××万元。特申请今年财政拨款增加到×××万元。（注：请示时间在经费预算执行时间的前期内）

　　特此请示，请批复。
: ]) g, O4 G5 x
6 _( K* q3 @5 m+ P　　　　　　　　　　　　　　　　　×××局　　　
# X& H/ E6 u5 I; w7 p! f3 W: n
　                            二○○九年五月十一日


, J# ~' m5 \. y( Q/ O' a
9 s4 J. T' C$ C" a- d　　上述例文存在的问题是：请示事项没有与当年的财政经费预算安排相衔接，违反了既定事实原则。按照我国现行的各级经费的拨付政策，财政经费一般以年度为单位拨付。该局的财政经费已在“年度财政预算”中划拨并在实施过程中，既定事实无法改变，从该请示的成文日期（注：请示日期在经费预算执行时间的前期内）中看出，该局的经费执行还没有过半。因此，上级机关原则上不予以审议该机关的财政资金的申请，当然，事实的结果是上级机关未能受理此类请示公文。
& F* p5 g! d$ _# F) _) L. H( B" H
+ @8 a1 Q- W' D! E4 ~' }; R在贯彻科学发展观的今天，为了使行政公文“请示”在运行过程中更加科学和有效，我们在撰拟“请示”时，必须遵循请示事项确立的一些原则。这是各级行政机关行文规范的基本要求，这些原则无论是在公文撰拟理论上还是在行文实践中，均应得以充分的执行和体现，以使国家公文写作和公文处理工作更加规范化、制度化和科学化。作者：孟庆荣